Derecho a la educación: una propuesta para revertir su derrumbe[1]
Ramón Corvalán
El techo es lo último que cae
Los techos de las escuelas caen, y desde hace tiempo. En el 2017, Enrique Riera, entonces Ministro de Educación, afirmaba: “Se me cae una escuela todos los días”. Pero la afirmación oficial no cayó donde se esperaba, esto es, en el terreno de la responsabilidad estatal de garantizar el derecho a la educación, y no sólo los techos continuaron cayendo. Otras cosas igualmente siguieron cayendo.
Ese mismo año, nos preguntábamos lo siguiente: “¿A qué suenan las escuelas al caer?”. Perfilamos una respuesta: “la respuesta posible dependerá de lo que incluyamos en eso que cae. Si sólo pensamos en el establecimiento, el ruido se reduce al propio de los materiales con los que se construyeron las escuelas pero si, además, incorporamos otras dimensiones del derecho a la educación (calidad, aceptabilidad, adaptabilidad, pertinencia, transparencia), en el ruido producido por las escuelas que caen pueden participan otros ruidos aún más preocupantes y que hace tiempo no caen en los escasos debates o reflexiones acerca del porvenir de la educación en Paraguay”.
También señalábamos: “Sucede que aparentemente resulta tan rotundo el hecho del derrumbe de una escuela. Las imágenes del edificio colapsado encuentran sitios en las primeras planas de los diarios y embarcarse en la lógica del apuro que se instala para resolver el problema, deviene como la conducta más lógica y natural. Pero el ruido del derrumbe del sistema educativo no se escucha; lo esencial resulta inaudible y por lo tanto no hay palabras para nombrarlo”[2]. Por eso es posible sostener que el techo es lo último que cae. Nuestro sistema educativo se nos venía derrumbando pero simplemente hicimos lo que Hanna Arendt señaló a propósito del modo de gestionar la crisis: “la crisis se convierte en un desastre sólo cuando respondemos a ella con juicios preestablecidos, es decir, con prejuicios”.
La post pandemia paraguaya
Este escenario de progresivo derrumbe asumió perfiles de ‘catástrofe educativa’ con los múltiples impactos producidos por la pandemia del Covid 19. Todos los análisis realizados coinciden en un punto: la pandemia generó un impacto sobre los sistemas educativos de América Latina y el Caribe que ya enfrentaban desafíos particulares.
En nuestro contexto, esta ‘catástrofe educativa’ produjo su particular y específico deterioro mediante la combinación de tres bases sumamente debilitadas para el sostenimiento de la labor educativa: el escaso gasto social, la tributación sin discriminación racional y, sobre todo, el vínculo que estos tienen o deben tener con la educación entendida como derecho, la fiscalidad como justicia.
La doble condena
Esta letal combinación con efectos devastadores sobre nuestro sistema educativo, genera una situación bastante particular en la que el principal obstáculo para los aprendizajes es el mismo sistema educativo. La política educativa actual, conjuntamente con la política tributaria, constituyen una doble condena a la pobreza.
Por un lado, son los hogares de los sectores en situación de pobreza los que erogan, o destinan, proporcionalmente más recursos financieros en educación. Al mismo tiempo, son los mismos sectores que proporcionalmente aportan la mayor parte de sus ingresos en impuestos, principalmente a los impuestos sobre bienes y servicios.
Vinculado a esto, el desarrollo de propuestas y estrategias de focalización, específicamente en las políticas de gratuidad y alimentación escolar, representa un obstáculo (cuando no una contradicción) para una perspectiva basada en los derechos: al no plantear la universalización, se limita el alcance sociocultural y económico de estas políticas, participando de la discriminación de clase, sin ofrecer ninguna política sostenible fundamentada en la equidad.
Los rostros del derecho negado
En ese contexto de doble condena, emergen los rostros del derrumbe educativo: No se ha logrado universalizar ninguno de los niveles obligatorios y gratuitos de educación: inicial, básico y medio, tal como lo garantiza el marco normativo nacional. Entre el 2% y el 3% de la población de 6 a 14 años está fuera del sistema educativo, así como el 16% de los adolescentes de 15 a 17 años, con mayores porcentajes de exclusión en el sector rural. Esto significa que al menos 100.000 niños, niñas y adolescentes no están siendo atendidos por el sistema educativo (Serafini e Insaurralde, 2022). En cuanto a las tasas de graduación: solo el 61% de los niños, niñas y adolescentes que ingresan al primer grado logran completar hasta el noveno grado. La exclusión escolar está relacionada con factores económicos, como la necesidad de cubrir gastos personales y la contribución de los NNA al sustento del hogar; así como también se relaciona a factores sociales, como las responsabilidades de cuidado asumidas por niñas, niños y adolescentes, los embarazos precoces y la violencia.
Esto último nos lleva a plantear la pregunta clave: ¿qué significa garantizar el derecho a la educación?, ¿esa responsabilidad es sólo del MEC?. En una sociedad como la nuestra con profundos e históricos problemas de desigualdad y pobreza, resulta ineludible integrar la política de protección social a la política educativa que implica aumentar la inversión pública en educación y protección social de manera a garantizar el cumplimiento de los objetivos puntuales en educación[3]. Dicho de otro modo, garantizar el derecho a la educación es responsabilidad del Estado y para ello precisa integrar las mencionadas políticas. El debate sobre el presupuesto no debemos reducirlo sólo a lo que precisa el MEC y a la mejora y eficiencia del gasto. Se sostiene que como mínimo urge duplicar el presupuesto del MEC[4].
Un sistema fiscal que da vergüenza [5]
No es fácil precisamente la tarea porque nuestra estructura fiscal descansa sobre cuatro grandes características, que sufrieron pocos o ningunos cambios desde el 2002: la baja presión tributaria, la desigualdad tributaria, la elevada incidencia de los impuestos indirectos; la alta elusión y evasión impositiva. A su vez, esta estructura se da en un contexto de desigualdad de distribución de los ingresos lo cual es verdadero reflejo de la repartición de la riqueza.
En este contexto, se registran cuatro brechas en educación: a) brecha en infraestructura (por ejemplo: en el 2022, de los 7105 locales escolares de gestión oficial, el 45% requería intervenciones en las aulas debido al riesgo de derrumbe y/o mal estado, y el 44% presentaba problemas en los sanitarios por las mismas razones. Asimismo, el 82,3% de los estudiantes del tercer grado del cuartil más rico cuentan con espacios pedagógicos, en el cuartil más pobre esta cifra es del 44,2%; 78% de los estudiantes del cuartil más rico tiene acceso a escuelas con suficiente conexión a electricidad, internet y teléfono, siendo del 15,2% para los estudiantes del cuartil más pobre); b) brecha en formación a docentes (según el diagnóstico del MEC, en 2019 solo el 14% de los nombramientos de docentes en ejercicio fue por concurso, y solo el 27% contaba con al menos un rubro obtenido por concurso. Por su parte, el porcentaje de docentes que cuentan con el perfil requerido para enseñar en cada nivel, en el 2019, es del 68% en la EEB 1ro y 2do ciclo, solo de 33% en el tercer ciclo, 52% en nivel medio, y 49% en educación inicial); c) brecha en alimentación escolar (los montos recibidos no tienen vínculo con las necesidades de los territorios en cuanto a cantidad de escuelas, alumnos, ni situación socioeconómica en general, y los departamentos más pobres del país terminan recibiendo menos dinero para alimentación escolar; se estima que los recursos ejecutados solo cubren alrededor de un tercio de las necesidades. Es decir, sería necesario triplicar la inversión actual de alrededor de US$ 100 millones de dólares para lograr una cobertura del 80% en desayuno y almuerzo durante todos los días lectivos a corto plazo y quintuplicarla para el año 2030 con cobertura mínima en San Pedro, Alto Paraná y Central con 11%, 11,7% y 12,4%, respectivamente); d) brecha en gratuidad (en la práctica, la gratuidad no se da en ningún caso y los gastos de bolsillo siguen altos: en promedio, un hogar urbano gasta aproximadamente Gs 176 mil mensuales, mientras que un hogar rural destina a educación Gs 31 mil mensuales. En la zona urbana, las erogaciones de educación constituyen un porcentaje sumamente elevado para las familias de la fracción baja de la clase baja o desfavorecida (un total de 63%), mientras que en la fracción alta de la clase baja y en la fracción baja de la clase media estas erogaciones representan un 39,7% y 36,4%).
¿Cómo nuestro sistema tributario podría cubrir estas brechas?
Recordemos que la presión tributaria en Paraguay sigue siendo la más baja de Sudamérica y ocupa el puesto 24 de los 26 países de América Latina y el Caribe en el espectro de la OCDE y que nuestra estructura tributaria depende altamente del consumo de la población y de su poder adquisitivo: el IVA asegura más de 50% de las recaudaciones tributarias y en general, los impuestos directos en los últimos años representan más de 60% —hasta 68% de las recaudaciones, además es casi nulo el aporte tributario del sector de mayor crecimiento en cuanto a ganancias e inversión (20 a 50% de utilidad, para las agroexportadoras, según las propias evaluaciones de la Unión de Gremios de la Producción – UGP) y líder del crecimiento del PIB: el de los commodities agrícolas: entre 2 y 3%, ocupando más del 80% de la superficie de tierras de uso agrícola.
En cuanto a pérdidas fiscales, en el caso del IVA, el Ministerio de Hacienda plantea que «hay una evasión de aproximadamente entre el 30 y el 36%», y a nivel del conjunto de los impuestos, estaría en un promedio de 25% de evasión fiscal, luego de esfuerzos para reducirlo desde un nivel de 35% en años anteriores. En cuanto a los impuestos a la renta, la evasión es más cercana al 50%.
Respecto al tema de Flujos ilícitos, señalemos que la evasión fiscal empresarial en Paraguay representa pérdidas en términos de impuestos por montos de USD 99 406 359 anualmente, de los cuales $ 93.996.101 son por fraude fiscal y $ 5.410.259 por pérdidas de impuestos vinculadas al sistema de domiciliación off-shore y los flujos por manipulación de precios (subfacturación y sobrefacturación) en comercio internacional eran de un promedio de 411 millones de USD anualmente en Paraguay.
En este sentido, podemos señalar que sólo la recuperación de pérdidas fiscales puede constituirse en una estrategia para garantizar derechos. Las pérdidas en ingresos tributarios son ampliamente suficientes para cubrir las necesidades de gasto en educación, duplicar y triplicar el gasto por alumno, lo que permitiría la incorporación de todas las personas que actualmente están fuera del sistema educativo y alcanzar niveles de calidad.
En cuanto a las cuatro brechas fundamentales: infraestructura, alimentación escolar, capacitación docente y gratuidad, podrían cerrarse para el año 2030 mediante la recuperación de tan solo el 16% de las pérdidas tributarias. De hecho, la eliminación del gasto tributario por sí sola permitiría cerrar todas estas brechas para el año 2030.
Esta propuesta no asume los perfiles de una revolución en políticas públicas. Sólo se limita a aplicar principios de justicia tributaria para mayor equidad y acciones de lucha contra la evasión fiscal. Es sentido común para el bien común como paso inicial para revertir el desastre educativo, fruto de enfrentar su crisis con decisiones que históricamente fueron profundizando se derrumbe.
[1] Este artículo se basa principalmente en el documento elaborado por Sarah Zevaco titulado: El sistema tributario en Paraguay y el financiamiento de educación entre el 2015 y 2021 como parte del Proyecto: “Justicia Fiscal y derecho humano a la Educación: Diagnóstico, participación e incidencia en América Latina y el Caribe”, coordinado por la Red Latinoamericana por Justicia Económica y Social (Latindadd). Red de Justicia Fiscal para América Latina y el Caribe (RJFLAC) y la Campaña por el Derecho a la Educación (CLADE), auspiciado por Open Society Foundation. Decidamos. Asunción. Paraguay. También se utilizaron como consulta la presentación del documento en un Conversatorio sobre el tema realizado el 26 de julio de 2023 en el local de Decidamos con el apoyo de: CEPAG, Global Infancia, SerpajPy y Red por el Derecho a la Educación. El documento también fue compartido en el programa radial: Educación, una apuesta al futuro, emitido por Radio Ñanduti el 12 de agosto.
[2] https://www.serpajpy.org.py/el-ruido-de-las-escuelas-al-caer/
[3] Verónica Serafini Geoghegan y Eugenia Insaurralde (2022). JUSTICIA FISCAL Y EL DERECHO HUMANO A LA EDUCACIÓN: DIAGNÓSTICO, PARTICIPACIÓN E INCIDENCIA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. PARAGUAY. Red por el Derecho a la Educación. Asunción. Paraguay.
[4] https://www.ultimahora.com/urgen-reformas-basadas-un-nuevo-pacto-politico-economico-y-social-n3059108
[5] https://www.ultimahora.com/urgen-reformas-basadas-un-nuevo-pacto-politico-economico-y-social-n3059108