Autora: Sarah Zevaco
Las capacidades y posibilidades de los Estados para enfrentar la pandemia se han vuelto el centro del debate tanto a nivel nacional como internacional. América Latina tiene, por un lado sistemas tributarios que en la mayoría de los países recaudan menos que su potencial y, por otro lado, el nivel de endeudamiento se ha disparado, pero con características y condiciones muy distintas según los países.
Los países del Norte (Estados Unidos, Europa) recurrieron a un endeudamiento masivo a través de sus bancos centrales (es decir, emisiones de moneda), de manera coordinada en ciertos casos con los organismos internacionales que ellos mismos dirigen.
Los países del Sur también recurrieron a endeudamiento pero con condiciones muy distintas por la existencia de relaciones de dependencia entre Estado e instituciones internacionales, relaciones monetarias, los sistemas bancarios, fiscales y tributarios combinados en muchos casos para fortalecer relaciones de desigualdad, no sólo en el sistema internacional sino también en los impactos que tiene en los países y sus poblaciones.
Paraguay en particular, se encuentra en una situación de fuerte debilidad fiscal para financiar las políticas que requiere la garantía y protección de su población. Por un lado, Paraguay mantiene una histórica baja presión tributaria -10% con respecto al PIB- y, por otro lado con una alta dependencia de impuestos indirectos que representan el 80% del total recaudado [1].
Esta situación, a la vez que impide recaudar recursos genuinos para financiar las políticas que requieren las personas, contribuye a la concentración económica que se traduce en un poder casi ilimitado de las élites para impedir una reforma tributaria.
El déficit público aumentó en más de 2 puntos porcentuales en el último año, agudizándose la situación, mientras que la deuda externa creció rápidamente desde 2013. El 88% de la deuda está en dólares (Hacienda, dic. 2020) y 57,6% está en bonos soberanos colocados en el mercado financiero internacional y nacional privado.
El aumento de la deuda más rápido que la capacidad de pago se traduce en una cada vez mayor emisión de bonos para refinanciar compromisos anteriores. Por ejemplo, el 66% de los bonos emitidos a inicio del 2021 se destinó para pagar deuda, con lo cual se inicia el círculo peligroso del “bicicleteo”.
El siguiente gráfico muestra las tendencias señaladas y el agravamiento de las condiciones macroeconómicas en los últimos años. Mientras la presión tributaria se mantiene, el déficit aumenta, al igual que la deuda pública, incrementando su peso con respecto al PIB y a los ingresos tributarios.
El análisis realizado por la Consultora Mentu publicado marzo 2021[2] señala que el Estado hoy cuenta con un margen de maniobra del 27% para reaccionar ante choques bruscos externos, y este margen se reduciría aún más en el 2021, debido a que la deuda se incrementaría por la necesidad de hacer frente a la crisis sanitaria e incentivar la recuperación económica.
Ello, así como la estructura de las reservas internacionales, colocan al país en una situación cada vez más vulnerable: según
En este marco llega la propuesta desde el FMI y el G20 de emitir Derechos Especiales de Giro (DEG) como medida de apoyo a los países [3]. La emisión de los DEG es una medida prevista por los estatutos del FMI, que consiste en la emisión de liquidez (montos valorados en DEG: el DEG es considerado una moneda[4] en estos flujos) que son otorgados a los bancos centrales de todos los países miembros del FMI, en forma proporcional a sus aportes.
A diferencia de los préstamos del FMI, la asignación de DEG no constituye un préstamo, pues no debe ser devuelto una vez utilizado. Actualmente, la asignación tiene un ínfimo costo financiero de 0,05% anual. Por lo tanto, los DEG son dinero sin deuda y no requieren condicionalidad alguna. Su asignación es universal.
Los bancos centrales, en cada país, deben informar la disponibilidad de esos montos, para que los poderes del Estado definan en qué usarlos: colocarlo en sus reservas internacionales (de manera – para los países del Sur al menos- a asegurar un tipo de cambio más estable y controlar de mejor manera la inflación), por ejemplo, o gastarlo en apoyo a políticas públicas vía el presupuesto de gastos, o incluso dejarlo como aporte al FMI.
La última emisión de DEG fue en el 2009, en el marco de la lucha contra la crisis financiera del 2008: muchos países optaron por vender los DEG y asignarlos a sus reservas o liquidar obligaciones pendientes de aporte al FMI.
En Paraguay, el uso de los DEG es una herramienta poco conocida. Sin embargo, existe el precedente de la emisión realizada en 2009: la Ley 5290/14 impulsada por el Banco Central del Paraguay y aprobada por el Congreso en el 2014, explica en sus antecedentes que ante la recepción de los DEG por un valor de aprox. US$. 1,5 millones, “el Presidente del Banco Central del Paraguay, en su carácter de Gobernador ante dicho Organismo Financiero Internacional, había solicitado que toda la parte correspondiente al Paraguay, del beneficio de las ventas de oro, sea transferida temporalmente a una Cuenta Administrativa, pendiente de la resolución de los procesos domésticos requeridos para permitir la contribución (promulgación de una Ley)”.
Finalmente, se estipuló el no-uso de estos fondos en cuentas nacionales o reservas: fueron girados de nuevo al FMI como contribución al Fondo Fiduciario para el Crecimiento de los países en desarrollo y Reducción de la Pobreza (PRGT) del Fondo Monetario Internacional (FMI).
En caso de que se repita la emisión de los DEG, tal como está siendo considerada en los organismos internacionales y es apoyada por países y organizaciones de la sociedad civil, cabe preguntarse ¿cuál sería el uso indicado para dichos fondos?, y ¿según qué criterios?
Las primeras estimaciones disponibles señalan que Paraguay estaría recibiendo alrededor de 273 millones de dólares
A la crisis sanitaria y política que atraviesa el país, se suma la crisis económica, precisamente la crisis laboral, y la disminución considerable de ingresos para la población en general, con programas sociales de casi nulo impacto, por los montos irrisorios y sobre todo, los gastos enormes que muchas familias deben enfrentar en salud.
Al gasto de bolsillo históricamente alto, se han sumado los montos astronómicos [5] que las familias deben gastar por un familiar con COVID-19, en medio de un aumento descontrolado de contagios y la drástica reducción del acceso a insumos sanitarios. Esto sin considerar los gastos en rehabilitación posterior derivados de los efectos colaterales y a mediano y largo plazo.
Tampoco hasta ahora se ha impulsado programas de apoyo al empleo ni a la agricultura familiar, con amplia cobertura. La corrupción y la crisis de legitimidad política en la que está sumergido el país no permiten por ahora ver mayor luz al final del túnel.
¿Qué hacer entonces ante un apoyo como el de los DEG? ¿Cuáles serían las prioridades urgentes de atender con la garantía de una gestión eficiente de dichos fondos?
El uso de los DEG para salud debe tener un alto componente de impacto social y redistributivo. La necesidad más urgente es claramente la salud pública: la población lo expresa en la calle, en los medios de comunicación y en las redes.
La inversión en salud pública debe ser para fortalecer el sistema universal de salud, seguir construyéndolo desde un abordaje integral de la salud, incorporando no solamente las innovaciones científicas y técnicas, sino también aspectos relacionados con la accesibilidad, los recursos, la organización y la participación comunitaria. Se debe garantizar que todos los ciudadanos tengan una atención integral, adecuada, oportuna y de calidad, independientemente de dónde vivan o su condición socioeconómica.
Los ejes estratégicos pueden ser:
- Fortalecer la Salud familiar y comunitaria: ampliar la cobertura territorial mediante la instalación de las más de 1.000 USF con territorio y población asignada, lo cual implica invertir en infraestructura y equipamiento adecuados y contar con insumos y medicamentos de acuerdo a dicha población asignada.
- Fortalecer la telesalud: Mejorar la conectividad. Contar con equipos de salud con competencias (capacitación continua y en línea). Desarrollar aplicaciones informáticas para mejorar el acceso a los servicios y el seguimiento de los usuarios. Expandir la política de Telesalud para acortar las brechas de acceso a especialistas.
- Ampliación de la cobertura prestacional y mejora de la calidad de atención: Organización de redes por niveles de complejidad creciente en base a una planificación ordenada teniendo en cuenta territorios y población asignada. Para los servicios de mayor complejidad se utilizarán parámetros internacionales camas hospitalarias y de UTI según población etc. No retroceder ni desmantelar el aumento en número de camas hospitalarias que se dio ante la Pandemia, tanto las generales como las de cuidados intensivos; mantenerlas junto con los equipos comprados y el personal de salud que ha sido incorporado para la contingencia.
- Asegurar la provisión continua, oportuna y completa de insumos y medicamentos.
- Fortalecer la logística de transporte y comunicación de tal manera que todos los servicios de salud de distintos niveles de complejidad estén permanentemente en contacto y que las personas tengan acceso a servicios y tratamientos de baja y de alta complejidad si así lo requieren, de manera oportuna e integral
- Implementar la Carrera Sanitaria, para crear las condiciones para una gestión más eficiente. La Carrera Sanitaria es un instrumento de planificación y ordenamiento racional de los recursos humanos del sector salud.
- Impulsar la participación protagónica de la sociedad civil a través de Atys en todo el territorio nacional, donde se debata sobre el Sistema Nacional de Salud que el país necesita, y donde se pueda realizar la auditoria social, el monitoreo de los fondos y donde circule la información y la comunicación sobre los gastos ejecutados en el marco del uso de los DEG.
[1] Ministerio de Hacienda (2020). Informe de Finanzas Públicas 2020. Asunción
[2] https://www.5dias.com.py/opinion/mejorando-la-resiliencia-de-la-deuda-publica
[3] https://www.reuters.com/article/fmi-panorama-idLTAKBN29N1G1
[4] El valor del DEG será la suma de los valores de las cantidades de las monedas que se indican a continuación: Dólar de EE.UU. 0,632; Euro 0,410; Yen japonés 18,4; Libra esterlina 0,0903. Pueden ser valorados en dólares o en la moneda del país, según tipos de cambios con normas estipuladas por el FMI. https://www.imf.org/external/pubs/ft/bl/spa/rr15.htm
[5] Por ejemplo, el gasto por 15 días en UTI es de alrededor de 28 salarios mínimos