Durante la última década Paraguay experimentó un crecimiento económico que tuvo efecto positivo en el aumento del empleo y de los ingresos. Una parte de la reducción de la pobreza se debió al crecimiento económico promedio del 6% hasta el año 2013, que luego descendió al orden del 4%. Sin embargo, este efecto multiplicador del crecimiento fue limitado, ya que la desigualdad se redujo poco, la pobreza se mantiene alta, al igual que el trabajo adolescente, la precariedad laboral y la informalidad.
La llegada de la pandemia nos demostró fehacientemente los altos niveles de vulnerabilidad al mostrar la gran cantidad de personas trabajando de manera informal, sin capacidad para resistir ni un mes de distanciamiento social sin ahorros y con bajos niveles de ingresos.
Efectivamente, entre el 2006 y el 2014 la pobreza tuvo una disminución importante pasando del 48,9% al 27,2% pero en los 5 últimos años la reducción se dio fundamentalmente gracias a programas sociales como Tekoporá o la Pensión Alimentaria para Adultos Mayores. La tasa de desempleo que venía decreciendo, hoy está mucho más volátil y en situación de estancamiento (Gráfico 1). El 65% de la población económicamente activa se encuentra subempleada, sin seguridad social o ningún tipo de protección social. Una gran cantidad de MPYMES funcionan de manera precaria, lo cual generó su exclusión de políticas económicas como el Fondo de Garantía del Paraguay (FOGAPY)1 al no estar formalizadas.
En los últimos años, a pesar de un crecimiento promedio cercano al 4% anual, se observa un estancamiento en la mayoría de los indicadores que venían evolucionando relativamente bien y un empeoramiento de otros, como el ingreso laboral.
Una de las principales funciones del crecimiento económico es generar ingresos tributarios suficientes que sirvan de recursos para financiar políticas públicas. Este objetivo tampoco se cumplió a pesar de nuestra larga fase de buen desempeño. En todo el periodo mantuvimos apenas un 10% de presión tributaria – una de las más bajas de América Latina -, sostenida además por impuestos indirectos, por lo cual además nuestra sistema tributario es altamente injusto penalizando más a los sectores de menores ingresos.
La desigualdad no solo persiste, ni siquiera forma parte del discurso político. ¿Cómo puede ser negado un problema que determina los altos niveles de pobreza, los niveles de exclusión y precariedad? Quizás parte de la respuesta se encuentre en el sistema tributario paraguayo y los privilegios que mantiene para ciertos sectores económicos pese a la demanda ciudadana y a la recomendación de organismos internacionales de que se eliminen.
La captura del sistema tributario por las élites de poder económico ha sido un obstáculo para introducir las reformas imprescindibles para ampliar la capacidad de recaudación del Estado. Las políticas públicas sin recursos genuinos para financiarse contribuyen muy poco a reducir las desigualdades. No se puede negar que es necesaria una mayor eficiencia en el gasto público y erradicar la corrupción, pero es tan reducida la inversión pública que aun con mayor eficiencia la situación social no mejoraría sustancialmente. Mejorando la eficiencia podríamos aspirar al aumento de coberturas y se necesita mucho más que eso. Se necesita mejorar la calidad de la salud, la calidad de la educación, la calidad de la protección social y alcanzar a toda la población.
La crisis sanitaria del COVID-19 demostró que, a pesar de 15 años de crecimiento y generación de riqueza en el país, la situación en términos de protección social, empleo, educación y salud es inaceptable.
La educación tiene un rol esencial para la reducción de la pobreza. Si la población ocupada de 18 años o más en Paraguay lograra culminar la educación media, la pobreza se reduciría al 2,8% en el caso de los hombres y 4% en el caso de las mujeres. Unas 800 mil personas adultas se encuentran ocupadas con estudios inferiores a la educación media, lo que asegura la reproducción de la pobreza. El índice de analfabetismo decreció hasta el 2015 para luego volver a ascender. Similar comportamiento sufrió el promedio de años de estudios que venía creciendo para descender nuevamente en el 2016. La educación se encuentra en una situación en la que muchos de los indicadores educativos se están ralentizando o empeorando.
Un sector preocupante de la población joven es la franja conocida como NiNis (Ni trabajan, Ni estudian). Unas 200 mil mujeres que totalizan el 80% de esta franja no estudian ni trabajan en el mercado laboral porque se dedican al trabajo no remunerado (37 horas semanales). Es decir, no trabajan en el mercado, pero si los hacen casi de tiempo completo en el hogar.
La falta de políticas de cuidado que permitan reducir la sobrecarga de trabajo no remunerado de las mujeres jóvenes dificulta su inclusión económica. No se cuenta con servicios de salud o servicios de cuidado que atiendan a las personas con discapacidades o a adultos mayores en los hogares, tareas que normalmente son asignadas a las mujeres junto con el cuidado de niñas y niños. Las mujeres que trabajan deben optar por empleos precarios (con salarios bajos, sin contrato ni seguridad social) que les permita poder combinar con el trabajo no remunerado del hogar. Para que las mujeres tengan autonomía económica y mejores condiciones de vida, se necesita que las políticas públicas tengan enfoque de género que contemplen políticas de cuidado para asegurar la inclusión económica de este sector.
En el área de la salud, las estadísticas muestran que desde el 2014 descendió el acceso a salud y paralelamente se estancó el acceso al seguro médico (Gráfico 3). La población continúa financiando su acceso a la salud con altos niveles de gasto de bolsillo. Esto resulta un verdadero problema en un país donde el 25% de la población es pobre y el 40% está en riesgo de caer en la pobreza – al no contar con instrumentos de protección social que les permita sobrellevar una crisis de salud -. Es indiscutible la necesidad de fortalecer el sistema de salud que hoy se encuentra centrado en mejorar el sistema hospitalario. La población en pandemia necesita salir a trabajar y tener la seguridad de que si se llega a enfermar tendrá un lugar en el sistema de salud. Pero también se necesita fortalecer la atención primaria de la salud, porque desde allí se puede concientizar a la población y prevenir los contagios con una detección temprana de los focos de riesgo.
Paraguay tiene una inversión en salud del 4,1% del PIB, que lo deja por debajo de países como Costa Rica que gasta el 5,6%; Uruguay 6,5%; Chile 5,0% o Argentina 5,6%. Esta falta de inversión en salud sitúa al Paraguay como el segundo gasto de bolsillo en salud más alto de América Latina y como cuarto país de mayor costo fiscal en pandemia. Cubrir el costo financiero inicial de la pandemia va a tomar como mínimo 20 años, debido a la alta probabilidad de solicitar su refinanciamiento como el país viene haciendo con deudas anteriores. Esta situación nos debe hacer replantear cuál es el costo de no contar con un sistema de salud y protección social de calidad.
Nuestro país tiene un buen crecimiento del PIB a través del sector productivo, lo que deja margen para aumentar la presión tributaria. Existen varias fuentes de ingreso como, por ejemplo, los recursos naturales donde se podría aplicar el llamado “impuesto verde”. Es decir, no solamente la soja y la producción agrícola deberían aportar más por su margen de ganancias, además tendrían que financiar las externalidades negativas2 que generan sus actividades. Por otro lado, las tasas para bienes dañinos para la salud son bajísimas: tabaco, bebidas gaseosas, alimentos chatarra y alcohol. Estos bienes no solamente generan daño a la salud sino también daño al fisco. El Ministerio de Salud cuenta con programas nacionales específicos de Diabetes, Control de Tabaquismo y Enfermedades Respiratorias, Prevención Cardiovascular, pero lo que se recauda de esos productos ni siquiera financia lo que el Ministerio de Salud gasta en estos programas paliativos. Sin recursos financieros tenemos políticas públicas de baja cobertura y de baja calidad.
Una de las señales más claras del complicado panorama que nos espera en el 2021 es el Presupuesto General de Gastos. Se propone austeridad para quienes usan la salud pública, austeridad para quienes usan la educación pública y el sistema de protección social. En medio de una pandemia se reduce el presupuesto para salud y educación, pero aumentan las deudas.
Un riesgo económico que no teníamos 5 años atrás es el de la deuda. La proporción de intereses que genera la deuda con respecto a los ingresos tributarios se va acercando muy rápidamente al nivel crítico y de casi default del 2013. Esto es un riesgo muy grande porque por un lado se reduce el presupuesto 2021 y por el otro aumenta cada vez más la proporción en deuda para pagar deudas. En el 2015 solamente el 15% de la deuda se usaba para pagar deudas; para el 2021, el 65% de la nueva deuda va a ser usada para pagar deudas.
Todos estos problemas en conjunto nos ponen en una crisis de reproducción social que no ocurre solamente a nivel nacional; es también mundial. El coronavirus es parte de esa crisis, es parte de lo que está pasando en el mundo en términos ambientales y económicos. La insustentabilidad de la vida misma en estas condiciones de consumo y de modelos de desarrollo que no están a la par de lo que el mundo puede proveer. Necesitamos discutir otro modelo de crecimiento.
- Instrumento financiero desarrollado para mejorar el acceso al crédito de las MIPYMES formalizadas.
- Efectos dañinos generados por actividades de la producción no presentes en sus costes.
* Nota resumen de la charla ¿Cómo estamos en lo socio-económico? ¿Hacia dónde vamos? de la economista Verónica Serafini. Decidamos, setiembre 2020.