Mejorar la calidad de gasto, Menos corrupción y más equidad tributaria: Así podremos tener más recursos para salud.
Primer artículo *
Enrique Gauto
Decidamos
En el año 2017, un informe de la Subsecretaría de Estado de Tributación (SET), señaló que 5 de los 10 contribuyentes del IRP (Impuesto a la Renta Personal) con mayores ingresos brutos declarados en el año 2016, pagaron CERO guaraníes en concepto de dicho impuesto. Esto implica contribuyentes con ingresos brutos declarados, cada uno, de entre 43.000 y 80.000 millones de guaraníes en un año (entre 3.500 y 6.500 millones de guaraníes al mes).
¿Por qué pagaron CERO guaraníes en IRP? Por las altas facilidades para deducciones que otorgaba la legislación tributaria. Si la ley hubiera tenido un sentido de equidad tributaria y progresividad, y por tanto hubiera previsto ciertas restricciones en las deducciones, en total sumado estos 5 contribuyentes podrían haber aportado solo en ese año unos 3.300.000 dólares.
Para tener una idea de lo que implicaría este monto en el contexto actual, una de estas 3 cosas se podría hacer:
- Adquirir 110 respiradores para el sistema público de salud[1];
- 43.000 familias más podrían ser beneficiarias del Programa Ñangareko;
- El Programa Pytyvo podría llegar a 20.000 beneficiarios más.
Si bien los datos relativos al IRP en el párrafo anterior corresponden al año 2016 (la SET no ha publicado datos desagregados del IRP con posterioridad), es muy probable que cifras como éstas se hayan dado también en años siguientes, dado que por un lado, la normativa sobre el IRP se mantuvo prácticamente inalterable hasta el año 2019; y por otro lado, considerando que el leve incremento en la recaudación en el IRP en los últimos años, se debería más bien al ingreso de nuevos contribuyentes para el pago de este impuesto.
En este difícil contexto en el que estamos ante el Covid-19, han quedado muy en evidencia las carencias del sistema público de salud, y parte del amplio debate público giró y sigue girando en torno a los recursos necesarios para fortalecer los diversos componentes que hacen a los servicios públicos de salud.
En este sentido, vale señalar que hay una larga lista de casos en nuestro país, que demuestran que el Estado debe gastar mejor los recursos con los que ya cuenta (mejor calidad del gasto). También, es larguísima la lista de casos de corrupción; y algunos casos sucedidos durante esta cuarentena por el Covid-19 apuntarían a entrar en esta larga lista.
Sin duda, que el Estado gaste mejor los recursos que ya tiene, y que la corrupción disminuya fuertemente, son dos aspectos que contribuirán a que el Estado cuente con mayores recursos para cumplir realmente con su rol a favor del bien común.
Pero teniendo Paraguay la presión tributaria más baja de Sudamérica, y siendo la principal razón de esto el hecho de que la recaudación se sostiene fuertemente en impuestos que afectan más a quienes menos ganan (inequidad o injusticia tributaria), los recursos públicos seguirán siendo escasos para afrontar las grandes problemáticas que nos afectan tanto en el ámbito de la salud como en varios otros.
Por ello, es importante que el Estado trabaje simultáneamente sobre tres metas:
- Mejor calidad del gasto con los recursos actuales;
- Menos corrupción;
- Equidad tributaria para recaudar más.
Cuadro 1: Presión tributaria – Año 2018[2]
| País | Presión tributaria (%) |
| Brasil | 24,7 |
| Argentina | 22,5 |
| Uruguay | 21,6 |
| Chile | 19,6 |
| Bolivia | 19,3 |
| Colombia | 17,5 |
| Ecuador | 15,5 |
| Perú | 14,4 |
| Venezuela (año 2013) | 13,7 |
| Paraguay | 10,5 |
| Promedio de 25 países de América Latina y el Caribe | 19,1 |
| Promedio OCDE (36 países) | 25,2 |
Fuente: Elaboración propia en base a la publicación “Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 2020”, que es una publicación conjunta del Centro de Política y Administración Tributaria de la OCDE, el Centro de Desarrollo de la OCDE, el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Disponible en: https://www.oecd-ilibrary.org/taxation/revenue-statistics-in-latin-america-and-the-caribbean-2020_68739b9b-en-es. Los datos de Venezuela (de 2013) corresponden a la misma publicación, pero del año 2015, dado que son los últimos datos disponibles en esta publicación sobre dicho país.
El promedio de presión tributaria de América Latina y el Caribe casi duplica a la cifra de Paraguay. ¿Es mucha o poca la diferencia? Para ello, veamos estos datos oficiales: en 2004 -año en que hubo grandes cambios en la legislación tributaria-, Paraguay tuvo 8,6% de presión tributaria, y en 2019 tuvo 9,9%. Quince años después la presión tributaria de nuestro país subió solo 1,3 puntos porcentuales.
El caso expuesto sobre el IRP al inicio de este artículo, es apenas uno de los muchos que ilustran la persistente alta inequidad del sistema tributario paraguayo, inequidad que es la principal causa de la baja presión tributaria expuesta (baja recaudación tributaria en proporción al PIB).
Dionisio Borda y Manuel Caballero han descripto muy bien la inequidad de nuestro sistema tributario:
“La estructura tributaria del país es marcadamente regresiva por la preeminencia de los impuestos indirectos. Como consecuencia de ello, los quintiles más pobres soportan proporcionalmente una mayor carga tributaria, si bien su contribución impositiva en términos absolutos es menor que la de los quintiles más ricos. En otras palabras, según la participación de los impuestos en sus ingresos, el pobre lleva una carga más pesada que el rico”[3].
O sea, en proporción a los ingresos percibidos, las personas y sectores de menores recursos, pagan más impuestos que los sectores de mayores ingresos. ¿Es acaso razonable el caso que hemos visto aquí respecto al IRP, donde contribuyentes con ingresos brutos de entre 3.500 y 6.500 millones de guaraníes al mes, hayan pagado CERO guaraníes de IRP gracias a las amplias deducciones permitidas por una legislación sin equidad tributaria?
Y por otro lado, llegar al “empate” entre ingresos brutos y gastos/inversiones deducibles para pagar CERO guaraníes de IRP, en la práctica no es posible en absoluto para aquellas personas que apenas han ingresado como contribuyentes de IRP con poco más de 3 salarios mínimos de ingresos brutos mensuales.
Equidad tributaria significa que cada persona y sector de la economía abone impuestos de acuerdo a su capacidad contributiva: quien gana más y tiene más, debe pagar más; y quien gana menos y tiene menos, debe pagar menos.
Propuestas principalmente a corto plazo sobre próximos cambios de la ley tributaria con una mirada de equidad, de ninguna manera deben pasar por incrementar el IVA, por aumentar la tasa del IRP a los sectores que se encuentran en las franjas más bajas alcanzadas por este impuesto, y tampoco por poner mayores obligaciones tributarias al sector de las Mipymes.
En muchos casos, al entrar en el terreno del debate sobre impuestos, desde varios sectores se apunta a que primeramente se debe combatir la evasión y aumentar la formalización. Es cierto que sobre estos aspectos se debe seguir trabajando, pero también es cierto lo siguiente:
- En materia de evasión del IVA, Paraguay está apenas cinco puntos porcentuales por encima del promedio de América Latina: 30,9% frente a 25,9%[4];
- La evasión es una realidad que afecta también a países con mejores indicadores socioeconómicos y sistemas tributarios más equitativos que Paraguay;
- Observando datos de los países sobre presión tributaria e Índice de Desarrollo Humano (IDH), se constata en general que, a mayor presión tributaria, un país tiene mayor IDH.
Y ante la postura de que la reducción de los impuestos y de los costos laborales son el camino para lograr competitividad e inversiones, Verónica Serafni señala:
“En realidad, la literatura económica indica que hay otros factores más relevantes para lograr la competitividad: la diferenciación del producto, la calidad de los recursos humanos, el tamaño del mercado, la inserción en cadenas de valor, la seguridad jurídica, la corrupción, la calidad de los servicios públicos (energía eléctrica, agua, telecomunicaciones, caminos), la estabilidad política entre otros”[5].
En línea con lo expresado por Borda y Caballero el sistema tributario paraguayo es excesivamente dependiente de los impuestos indirectos, lo cual lo hace un sistema muy alejado del principio de equidad tributaria. Los impuestos indirectos tienen que ver con aquellos donde el tributo se carga generalmente al consumidor final (el impuesto se carga al precio del producto o servicio), siendo el principal el IVA (impuesto con el que se recauda la mitad de la recaudación tributaria total en Paraguay).
Países que aspiren a tener sistemas tributarios más equitativos, deben apuntar sus esfuerzos a incrementar la recaudación con impuestos directos, es decir aquellos que se aplican según ingresos o patrimonio, y que deben alcanzar más fuertemente a personas y sectores de altos y muy altos ingresos[6].
Cuadro 2: ¿Cuánto recauda Paraguay con impuestos directos e indirectos?
| País / Región | Impuestos directos (%) | Impuestos indirectos (%) |
| Paraguay | 20 | 80 |
| América Latina y el Caribe | 31 | 69 |
| OCDE | 45 | 55 |
Fuente: Elaboración propia, en base a datos incluidos en el documento de Fundamentos económicos del Proyecto de Ley de modernización y simplificación del sistema tributario nacional (documento del Ministerio de Hacienda, del año 2019
Disponible en: https://bit.ly/3cu2MHV
Esta alta dependencia de los impuestos indirectos, y por ende alta inequidad tributaria, es lo que esencialmente hace que recaudemos poco en impuestos. Y un país con baja recaudación tributaria es un país con baja capacidad de pago de sus deudas. Fernando Masi explicó muy bien lo referente a la capacidad de pago de la deuda por parte de un país:
¿Cómo se mide, entonces, la real capacidad de pago de la deuda de un Estado? A través de la evolución de la presión tributaria de los países (ingresos tributarios/PIB). Para ello, el FMI también tiene un coeficiente de medición: deuda pública/ingresos tributarios, cuyo rango inferior es 90% y el superior 150%[7]. ¿Qué sucede si el coeficiente de un país está por encima del 150%? Masi expresa: “…se está ya en una situación de poca capacidad de pago y de problemas. El Paraguay supera ese 150%[8].
Con los cambios recientes a la legislación tributaria de Paraguay, que se dieron a través de la Ley Nº 6380/2019 “De modernización y simplificación del sistema tributario nacional”, la recaudación tributaria tendrá un incremento muy exiguo: al momento de la presentación del entonces proyecto de ley, el Ministerio de Hacienda señaló que su puesta en vigencia traería un incremento de 0,7% puntos porcentuales de la presión tributaria; este 0,7% ronda la cifra de 300 millones de dólares anuales. En el Poder Legislativo fueron introducidos dos cambios al entonces proyecto de ley: 1º) reducción de las tasas del impuesto selectivo al consumo de tabaco (el proyecto establecía una tasa mínima de 18% y máxima de 27%, y en la ley quedó en 18% y 24% respectivamente); y 2º) eliminación de la devolución de IVA a empresas agroexportadoras de soja. Este segundo cambio puede traer un cierto incremento interesante pero muy lejos de ser suficiente por parte de dicho sector (esto se desarrollará con más detalles en uno de los siguientes artículos).
En resumen, con la vigencia de esta ley, Paraguay seguirá siendo el país con menor presión tributaria en Sudamérica, y un país altamente dependiente de los impuestos indirectos.
La actual Ley de Emergencia frente al escenario Covid-19 (Ley Nº 6524/2020), aprueba contraer créditos hasta por un monto de 1.600 millones de dólares. Para tener una idea de lo que implica este monto, veamos lo siguiente: si se cumple la recaudación adicional estimada por Hacienda con la Ley 6380/2019, en 5-6 años dicha recaudación adicional empataría el monto de los créditos autorizados por la Ley de Emergencia. ¿Cómo afrontar esta y otras deudas del Estado paraguayo, con una presión tributaria tan baja? ¿Cómo afrontar una real reforma del Estado, que también está siendo objeto de debate público actualmente?
Por ello, recaudar con equidad para recaudar más es una meta que debe ser tenida en cuenta.
Y en este contexto, los cambios para avanzar dicha meta deben empezar por aplicar nuevas reglas tributarias a personas y sectores de muy altos ingresos, que están lejos de ser afectados por el impacto económico negativo del escenario Covid-19.
Próximo artículo: El caso del IRP en detalles.
*Este artículo constituye el primero de una serie que buscará presentar y fundamentar varios aspectos que hacen a la meta de una Equidad Tributaria para recaudar más. Este primer artículo expuso datos generales sobre la estructura tributaria de Paraguay. En los siguientes se verá en detalle al menos 3 casos específicos: el IRP, el aporte impositivo del sector de la soja (productor y agroexportador), y los tributos al tabaco, bebidas alcohólicas y azucaradas. En cada entrega se hará una vinculación entre los datos tributarios expuestos y los desafíos actuales de inversión en el sector público de salud, principalmente.
[1] Este cálculo se ha realizado en base a la siguiente noticia en la web del Ministerio de Salud, de fecha 23 de marzo de 2020: https://www.mspbs.gov.py/portal/20635/covid-19-celeridad-y-recepcion-gratuita-de-equipamientos-para-salud.html.
[2] Las dos formas habituales de medir la presión tributaria, son: a) sin incluir las contribuciones a la seguridad social; y b) incluyendo las contribuciones a la seguridad social. Los datos en este cuadro son sin incluir dichas contribuciones, ya que la medición oficial en Paraguay se hace sin tales contribuciones. De igual modo, si se incluyera la seguridad social en la medición de la presión tributaria, Paraguay igual queda como el país de menor presión tributaria de Sudamérica.
[3] En página 20 del estudio “Eficiencia y equidad tributaria. Una tarea en construcción”, de autoría de Dionisio Borda y Manuel Caballero, y publicado por el Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP) en febrero de 2016. Disponible en: http://www.decidamos.org.py/piset/eficiencia-y-equidad-tributaria-una-tarea-en-construccion/.
[4] Datos de la Subsecretaría de Estado de Tributación (SET) correspondientes al año 2014, incluidos en el documento “Informe de las Finanzas Públicas de la República del Paraguay. Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2017”, del Ministerio de Hacienda (página 5). Disponible en: https://www.hacienda.gov.py/web-hacienda/archivo.php?a=2626292f3a33393438f32e332b3437322a38f32e332b3437322a24292a242b2e3326333f263824353a27312e28263824f6f4f5fbf235292b260c4&x=b0b004f&y=a4a4043.
[5] Documento “Pandemia y Salud en Paraguay. Dos mitos sobre el papel del Estado y el desarrollo”, de autoría de Verónica Serafini. Documento publicado por el CADEP, en abril de 2020. Disponible en: http://www.cadep.org.py/2020/04/pandemia-y-salud/.
[6] Con los cambios recientes a la legislación tributaria de nuestro país (Ley 6380/2019), entre los impuestos directos se encuentran principalmente el IRE (Impuesto a la Renta Empresarial) y el IRP. El IRE, con esta nueva ley, implica la fusión del IRACIS e IRAGRO.
[7] En artículo “Deuda pública y capacidad de pago”, de autoría de Fernando Masi. Artículo incluido en Revista “Economía y Sociedad Nº 45”, publicado por el CADEP, en octubre de 2016. Disponible en: http://www.cadep.org.py/2016/12/economia-y-sociedad-n45/.
[8] Fernando Masi, en Conversatorio “Impuesto a la soja, al tabaco y a las grandes riquezas. Recursos y Coronavirus”, el 2 de mayo de 2020. Disponible en: https://www.facebook.com/watch/live/?v=264442541351035&ref=watch_permalink. (sus expresiones reproducidas en este artículo, se encuentran en alrededor de los minutos 11 y 12).