* Por Myriam Yore
Entre la democracia ideal, como modelo teórico-normativo y la democracia real, como realidad empírica construida en las últimas tres décadas en el Paraguay, existe una profunda brecha. Este artículo reflexiona sobre la democracia paraguaya, sus características y desempeño, a treinta años del derrocamiento del dictador Alfredo Stroessner (1989), no desde la perspectiva del ideal democrático, sino desde la mirada histórico-política sobre el tipo de organización institucional y política efectivamente construido a lo largo de la transición post dictadura. ¿Qué tipo de régimen de gobierno político se ha construido colectivamente? ¿Cuáles son los avances logrados y los déficits y retos que hoy enfrenta la democracia paraguaya? Se busca describir la democracia realmente existente en el país, aportando elementos para su comprensión, a partir del modelo plasmado en la Constitución de 1992.
La búsqueda de la democracia como ideal
La visión de la democracia como un valor, un ideal que guiase la construcción de un régimen político que garantizara amplias libertades públicas, políticas y civiles, derechos humanos fundamentales y ejercicio de una ciudadanía plena con bienestar social y económico para todos, fue el leitmotiv, la figura retórica, el ideal fundamental que impulsó la lucha y la resistencia de opositores y disidentes a lo largo de la dictadura de Stroessner (1954-1989), con la salvedad de quienes apostaban por una revolución radical transformadora de la estructura socioeconómica y política del Paraguay.
El derrocamiento del dictador (1989) como corolario de un golpe militar-civil que se produjo “desde arriba” y desde el interior del mismo régimen, expresó el quiebre del viejo pacto de dominación colorado militar dentro del bloque de poder, a través del cual una elite militar y política desplazó a otra del control del poder político, sin alterar sustancialmente las condiciones de funcionamiento del sistema político autoritario ni la posición del Partido Colorado hegemónico.
No obstante, bajo el viejo marco constitucional y político del stronismo -un régimen de gobierno presidencial de carácter autoritario, no democrático, no competitivo, basado en un bipartidismo formal con un partido hegemónico- se inauguró un nuevo escenario político de amplias libertades públicas, políticas y civiles, se inició una incierta transición hacia la democracia, tutelada por el actor militar y se produjeron los primeros cambios político-electorales e institucionales.
El modelo de democracia en la Constitución
Tras la reforma constitucional de 1992 y los sucesivos cambios en el sistema electoral y en el sistema de partidos, la transición se desarrolló bajo un nuevo marco constitucional y político. El régimen político evolucionó hacia un presidencialismo moderado, con atribuciones acotadas y los sucesivos presidentes se han visto obligados a buscar consensos y acuerdos con el Congreso para tener gobernabilidad. La nueva Constitución (Art.1), establece que “la República del Paraguay adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana”.
Si bien el país ha establecido, constitucional y electoralmente, un modelo de democracia representativa, participativa y pluralista, representación política sustentada en los partidos políticos; en la práctica política, a lo largo de los procesos electorales de la transición, el modelo ha devenido predominantemente representativo; al potenciarse casi exclusivamente esta dimensión representativa (centrada en el protagonismo de élites partidistas), en desmedro de los componentes participativo y pluralista.
Siguiendo a Robert Dahl (1992), una democracia razonablemente representativa sólo puede existir si están presentes al menos ocho garantías institucionales:
1. libertad para constituir e integrarse en organizaciones; 2. libertad de expresión; 3. el derecho de voto; 4. elegibilidad para cargo público; 5. derecho de los líderes políticos a competir por el voto; 6. fuentes alternativas de información; 7. elecciones libres y limpias y 8. que las instituciones para hacer política de gobierno dependan del voto y de otros signos de preferencia.
¿Cuántos de estos derechos y libertades están absolutamente garantizados para todos los ciudadanos y grupos sociales sin exclusiones, en la democracia paraguaya? ¿La manera en que están organizadas las elecciones y otras instituciones y prácticas aseguran un gobierno responsable?
En este sentido desde una perspectiva minimalista, la democracia paraguaya ha enfatizado solo su naturaleza electoral a lo largo de la transición, de modo que es un régimen casi exclusivamente electoral. En años recientes, todo el sistema electoral está puesto en tela de juicio, desde la legislación vigente hasta el desempeño de la autoridad de aplicación, el Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE); pues si bien se cumple con la formalidad legal de realizar comicios periódicos para la renovación de autoridades y la constitución del poder público, los procesos políticos electorales están cada vez más cuestionados, al no garantizarse el ejercicio ciudadano libre, transparente e informado del derecho del voto y el desarrollo de una representación política genuina, más plural, legítima y representativa, que exprese la verdadera voluntad popular en las urnas.
En este contexto, puede calificarse a la paraguaya como una democracia electoral falsificada, por dos razones principales: Una, es la dudosa legitimidad y legalidad de origen de los gobernantes que han surgido de procesos electorales cuestionados como fraudulentos y de elecciones poco trasparentes y no realmente competitivas. La integridad e imparcialidad del TSJE ha sido desacreditada crecientemente por una ciudadanía cada vez más crítica. Otra, es que antes y durante las elecciones, ciertas libertades políticas básicas están vigentes en teoría; pero en la práctica, importantes sectores de la población están excluidos de la participación informada y en igualdad de condiciones, por las mismas reglas de juego del sistema político.
La democracia representativa y su crisis
Cuestionada la dimensión electoral, también lo está la dimensión representativa del modelo. La democracia paraguaya en la actualidad atraviesa la más severa crisis de representatividad y credibilidad, en un contexto de pérdida generalizada de apoyo y confianza ciudadana en las instituciones democráticas formales, construidas en las tres décadas pasadas.
La crisis de la representación política partidista en Paraguay (y en la mayoría de los países cuya forma de gobierno representativo se sustenta fundamentalmente en los partidos políticos), tiene relación con el alejamiento creciente –la “brecha”– entre los representantes y los representados y remite a una crisis más profunda, la del propio sistema político democrático representativo.
La irrupción de la protesta ciudadana en distintos puntos del país –los “indignados”, los grupos de “escrachadores”– en una sociedad aún poco organizada y movilizada como la paraguaya, devela la profundidad de la crisis e implica una ruptura histórica con la habitual permisividad social ante los abusos de poder, la corrupción y la impunidad de políticos, parlamentarios, burócratas, ejecutivos y magistrados.
El escenario es el del debilitamiento y descrédito de unos actores políticos cuyas acciones y decisiones en función de “representantes” del pueblo se han ido alejando progresivamente de las necesidades, demandas y aspiraciones de los electores y cuyas conductas y prácticas abusivas y corruptas desde el poder chocan frontalmente no sólo con la ética sino con las reglas formales (la institucionalidad formal) del sistema político democrático.
Este es el resultado de la desinstitucionalización creciente de los partidos políticos, tradicionales y nuevos, de la baja calidad y escasa circulación de sus liderazgos dominados por motivos particularistas y carentes de una visión universalista de la política, que han subordinado a sus intereses particulares la búsqueda de alguna versión del bien público en beneficio de la mayoría.
Todo parece indicar que estamos asistiendo a la “versión paraguaya” de lo que Bernard Manin (1998) caracteriza como un proceso de transformación mundial en el que el gobierno representativo contemporáneo estaría sufriendo su segunda transformación, de una forma de representación a otra. Por tanto, quizá, más que a una crisis de la representación, asistimos a la de una forma concreta de representación, esto es, a la establecida tras los partidos de masas, desde finales del siglo XIX.
Estaríamos entonces ante el desarrollo de una crisis mundial –y su réplica a nivel local– de un tipo de gobierno representativo, la llamada democracia de partidos y la emergencia de la denominada “democracia de audiencia” (el gobierno de los expertos en medios) (Manin, 1998), donde ocurre un desplazamiento paulatino de un tipo de élites (activistas políticos/ burócratas, hombres de partido) por otras (especialistas en medios, expertos en opinión pública) y donde los candidatos exitosos serán cada vez más, “personajes mediáticos” (los que tienen un mejor dominio de las técnicas de la comunicación mediática).
La democracia paraguaya desde la perspectiva de su calidad
La calidad de la democracia es uno de los temas centrales hoy en América Latina y el mismo guarda una estrecha relación con los términos en que se desenvuelve la gobernabilidad del continente: “Numerosas publicaciones recientes se han ocupado de analizar el rendimiento de las democracias latinoamericanas y evaluar su calidad atendiendo a ciertos patrones normativos” (Barreda y Bou, 2010, p.134).
El análisis de la democracia paraguaya desde la perspectiva de su calidad, cobra interés en la coyuntura actual de crisis de la democracia representativa de partidos y de los serios cuestionamientos a la limpidez e imparcialidad de los procesos electorales.
Leonardo Morlino define la democracia de calidad como: “aquélla que desarrolla satisfactoriamente procedimientos destinados a favorecer la libertad y la igualdad civil y política, y cuyas políticas públicas satisfacen las demandas de los ciudadanos” (Moreira, 2015, p.200).
Propone considerar ocho dimensiones para medir dicha calidad: “cinco dimensiones procedimentales: estado de derecho, accountability electoral, accountability interinstitucional, participación política y competencia. Una dimensión de resultados de las políticas públicas: responsiveness(1). Dos dimensiones de contenido: libertad y solidaridad/igualdad” (Moreira, 2015, p.200).
En su análisis comparado de la calidad de la democracia (Morlino, 2011) para 15 países latinoamericanos, ubicados en una escala que va desde el 0 (ausencia de calidad democrática), al 5 (máximo de calidad democrática) (2), Paraguay figura con un total de 2,80 situado entre los de peor desempeño en todas las dimensiones medidas: ED= Estado de Derecho (2,42), RC E= Accountability electoral (3,53); RC I-I= Accountability interinstitucional (2,95); PP= Participación Política (2,83); CP= Competencia (2,75); R= Responsiveness (2,25); L= Libertad (3,13); S/I= Solidaridad/Igualdad (2,55).
En otro estudio comparativo más reciente, Paraguay está categorizado como una “democracia débil”, junto a países como El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Venezuela (Morlino, 2013).
Mikel Barreda y Marc Bou (2010), en un estudio de caso anterior, analizaron “la calidad de la democracia paraguaya en cuanto a su desempeño en cinco dimensiones fundamentales: derechos políticos y libertades civiles; Estado de Derecho; rendición de cuentas; capacidad de respuesta y participación” (p.133). El estudio ha identificado puntualmente las debilidades en el rendimiento democrático paraguayo y concluido que se trata de una “democracia de baja calidad”, distanciada del promedio latinoamericano. Entre los principales puntos críticos relevados, se mencionan:
• Aun cuando están reconocidos formalmente las libertades civiles y los derechos políticos democráticos, su garantía en la práctica tiene limitaciones. (…)
• La debilidad del Estado de Derecho sitúa a Paraguay muy por debajo de los otros países de América Latina. (…)
• Los mecanismos horizontales de rendición de cuentas tienen (…) serios problemas de efectividad. (…)
• La sensibilidad y receptividad del gobierno a las preferencias ciudadanas es muy débil. (Barreda y Bou, 2010, p.153-154)
En síntesis, se está ante una democracia con malos resultados en cuatro de las cinco dimensiones de calidad analizadas. Únicamente, el nivel de participación política presenta resultados satisfactorios, equiparables a la región.
Finalmente, los datos de una encuesta reciente realizada por la Plataforma Japoli, que buscó conocer la opinión de la gente en torno a los déficits de la democracia paraguaya, son consistentes con las evidencias empíricas generadas por las distintas mediciones, que ubican sistemáticamente a Paraguay en el grupo de países con índices de democracia “medio-bajo” o “bajo”.
Así, a la democracia actual, le falta:
A) Salud gratuita. 53%
B) Protección a niños/as y adolescentes. 22%
C) Seguridad ante violencia. 21%
Sólo un 4% dijo que está todo bien.
Es notoria la demanda mayoritaria de la gente porque el gobierno atienda problemáticas relativas a sus derechos sociales básicos, que hacen a su bienestar individual y social integral (salud gratuita (53%), a la protección a niños/as y adolescentes (22%) y a la seguridad ante la violencia (21%)). Los encuestados coinciden en que los principales déficits de la democracia se relacionan a la dimensión de resultados de las políticas públicas: la responsiveness. La atención y respuesta a estas preferencias por parte de los gobiernos es sin duda un aspecto clave de una democracia.
Estas respuestas son pertinentes y corroboran el magro desempeño de la democracia paraguaya en los aspectos más sensibles que hacen a la calidad de vida del ciudadano común, pero que además, se relacionan muy estrechamente a los aspectos institucional y/o de rendición de cuentas, en los que el país figura en las últimas posiciones y que se vinculan con la dimensión más liberal y republicana de la democracia: el control de los gobernantes y de sus decisiones y políticas, que condicionan la implementación de políticas públicas responsables y eficaces por parte del gobierno.
Explicaciones sobre la baja calidad democrática
Se han dado tres tipos de explicaciones sobre la baja calidad de la democracia paraguaya, referentes a: la estructura socioeconómica, las características de las instituciones políticas y los intereses y estrategias de los actores políticos (Barreda y Bou, 2010, p.154-158) (3).
1. La estructura socioeconómica tradicional, mucho más que la del promedio de otros países de América Latina, caracterizada por el predominio agrícola, la escasa sofisticación, la baja urbanización, una reducida clase “trabajadora” y un elevado nivel de informalidad económica. Estas condiciones dificultan la emergencia de actores colectivos capaces de articular un proyecto general y trasladarlo al proceso político. Pero favorecen el desarrollo de una política clientelista, basada en relaciones políticas asimétricas y verticales.
Paraguay es uno de los países de mayor desigualdad económica. Una elevada polarización social/económica es un serio obstáculo para el desarrollo de la democracia, por la razón de que las élites económicas son reticentes a medidas de profundización democrática que peligren su situación privilegiada.
2. La explicación institucional
La relevancia del clientelismo en la vida política paraguaya por encima del promedio. ¿Por qué el clientelismo es un obstáculo para mejorar calidad de una democracia?: a. incentiva el particularismo en la distribución de bienes y servicios públicos. b. dificulta el desarrollo de relaciones de cooperación entre quienes ocupan la posición inferior de la estructura clientelar (los clientes), e inhibe su acción colectiva en pro de sus intereses.
Asimismo, la importancia del clientelismo explica deficiencias institucionales concretas de la democracia -limitada efectividad del derecho de sufragio, débil rendimiento de mecanismos de control político -nivel generalizado de corrupción-.
La sociedad civil tampoco rehúye de esta dinámica clientelista. Las organizaciones sociales son cooptadas por los partidos y han sucumbido a la lógica patrón-cliente; participan también de la cultura prebendaria y rentista del país. Esto ha limitado su capacidad de incidencia en el proceso democrático.
3. Las características y estrategias de los partidos políticos, explican gran parte el débil rendimiento institucional de la democracia.
Los partidos paraguayos tienen un bajo perfil ideológico y programático. Característica asociada al clientelismo predominante. La alta dependencia de sus líderes está vinculada a la tradición de caudillismo político y de liderazgos fuertes-personalistas. Los problemas de cohesión interna (facciones y liderazgos en competencia) se trasladan al ámbito parlamentario y se expresan en la constitución de varios grupos dentro de una misma bancada, en el transfuguismo, en el voto “indisciplinado”.
Dadas estas características los partidos políticos no tienen incentivos para mejorar la calidad de la democracia y han dilatado sistemáticamente reformas institucionales. Por ejemplo, para fortalecer la transparencia y el control de la financiación de los partidos; ampliar el régimen de incompatibilidades de los parlamentarios; avanzar en el desarrollo de un servicio civil meritocrático; y lograr una mayor independencia judicial.
Conclusión
1. La mera reforma electoral en debate en el ámbito parlamentario (modificación de listas sábanas, etc.) no va a superar los déficits estructurales que aquejan a la democracia electoral representativa, pudiendo incluso agravar la actual crisis de representación.
2. La potenciación de la dimensión participativa y pluralista del modelo democrático vigente en la Constitución, es la vía para democratizar la democracia puramente representativa, extendiéndola en su dimensión horizontal, potenciando los mecanismos constitucionales de democracia directa (referéndum, iniciativa popular, etc.) que permitan la participación de los grupos y sectores sociales en los procesos de toma de decisión pública.
(1) La responsiveness es la dimensión de resultados de las políticas públicas. Refiere a la capacidad de respuesta, reacción, sensibilidad, eficacia y respuesta, eficiencia y respuesta del gobierno a las preferencias de sus ciudadanos.
(2) Para medir la calidad de la democracia -en las 8 dimensiones escogidas- en 15 países latinoamericanos, Morlino construyó una escala, cuyo extremo inferior equivalió a 0 (implica ausencia de calidad democrática) y cuyo extremo superior equivalió a 5 puntos (implica máximo de calidad democrática). En el análisis comparado del desempeño de estos 15 países, Paraguay figura en la tabla con 2.80 puntos, solo por arriba de Perú (2,76), Venezuela (2,71), Nicaragua (2,60), El Salvador (2,53) y Guatemala (2,45). Por encima de Paraguay, los mejores países puntuados en cuanto a su calidad son: Uruguay (4,07), Costa Rica (3,97), Chile (3,77), Argentina (3,61), Brasil (3,57), Colombia (3,16), Bolivia (3,08), Ecuador (2,95), México (2,85).
(3)En esta sección se presenta parte del análisis de Barreda y Bou (2010, p.154-158).
Referencias
Barreda, M. y Bou, M. (2010). La calidad de la democracia paraguaya: Un avance sobre caminos tortuosos. Catalunya: Universitat Oberta de Catalunya y Escola d’Administració Pública de Catalunya.
Dahl, R. (1992). “La poliarquía”. En: Batlle, A. (coord.) Diez Textos Básicos de Ciencia Política, Barcelona: Ariel. pp.77-92.
Manin, B. (1998). Los principios del gobierno representativo. Madrid: Alianza Editorial.
Moreira, C. (2015). Fortalezas y debilidades de una democracia de calidad en Uruguay. Revista Latinoamericana de Política Comparada Vol. 10(6), pp.199-218.
Morlino, L. (2011). “Calidad democrática entre líderes y partidos”. En Moreira, C. y Avaro, D. Coord. América latina hoy. Sociedad y Política. Buenos Aires: Editorial Teseo.
Morlino, L. (2013). La calidad de las democracias en América Latina. Informe para IDEA Internacional. Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional).